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基础教育集团化办学热的冷思考
 

  要确保集团化办学改革顺利实施并取得成功,教育的改革者和实施者就必须树立成本与风险意识,主动破除观念障碍;完善制度安排,合理管控成本与风险;形成良好的合作环境,让多方主体参与进来,降低成本和化解风险。

  集团化办学作为一种强制性制度变迁,在改革中涉及诸多利益群体,包括制度的设计者、决策者、实施者、承担者以及受益者等。然而,各群体间的观念和利益并不总是保持一致,要破解人们的观念障碍和价值冲突,建构新的组织,必然会产生办学成本。同时,强制性制度变迁未能充分考虑不同区域和学校间的差异,忽视了基层学校和群体的内生性需求,且原有利益集团会极力反对因制度更新造成利益格局的重新分配,这些都使得集团化办学充满了风险。

  随着集团内学校数量的增加,为完善治理机构,教育集团纷纷成立新的机构以适应集团发展要求,如学校管理委员会、督导委员会等,该类机构的增设必然会增加改革的管理成本。同时,原有的校际办学理念、管理方式、办学水平以及教师和学生个体认知和能力上的差异,加大了学校间融合的难度,这必然要增加集团管理的协调成本。此外,在强制性制度变迁过程中,为了深入了解集团化办学的指导思想、管理制度、教学理念等,从学校管理层到基层的教学、管理人员都要接受各类培训,这些无疑增加了集团化办学的实施成本。如,北京市的史家教育集团采取扁平化管理方式,实行以管理委员会为决策中心、大年级组为执行主轴的运行架构,并成立了教育督导部门。⑦这些新机构的运转需要必要的组织成本和管理成本。

  集团内学校间的合作本质上是多方主体间的利益博弈。首先,在集团化办学中,公立优质校往往充当输出者角色,它们在向薄弱学校输送优秀管理者或师资、先进教学理念、管理方式、优质教学资源的同时,由于缺乏必要的补充或补偿,也会有一些损失。为了维护学校的声誉,它们往往采取保守型策略,不愿派出优秀教师,对普通校仅提供短期的技术支持、专家咨询等,因此集团内学校之间的合作需要付出成本。其次,集团内教师层面也存在合作的成本。一般来说,优质校教师和管理人员由于担心额外的付出而不愿交流到薄弱校。交流教师的介入也容易使原学校教师因“危机感”而导致不合作。再次,优质校学生和家长也会担心优质教育资源被稀释,因而反对集团化办学。笔者通过对几个教育集团的调研发现,在改革初期,各校仍然沿袭原有的管理模式和教学方式,学校间缺乏深入的沟通和协调,产生了新制度—旧方法的严重不匹配现象,集团化办学进程缓慢,效果没有体现出来。

  集团化办学自上而下沿着政府—学校的路径发展,内含本区域的公民—地方政府—集团学校校长—分校校长—分校管理团队—分校教师等多重委托代理关系。如,集团的校长作为地方政府的代理人,既对地方教育部门负责,也是集团内部的委托人。协调多层委托代理关系必然增加交易费用。所谓“交易费用”,就是经济制度的运行费用,就是“制度成本”。⑧如,在学校法人独立的背景下,各学校的校长是平等的,但在集团化模式下,总校校长对分校校长有管理责任,集团化办学增加了一个管理层级;作为分校,存在总校和分校双重管理的情况,如果是跨区域办学,分校发展还可能受到两个地方政府的双重约束。目前,尽管在集团化办学中,很多集团都在尝试以年级为单位的扁平化管理,但年级组长(部长)通常是由集团校长任命的,其作为代理人,直接对教学校长和集团校长负责,与执行校长处于同一层级;由于独立校长变为集团内的执行校长,独立法人转变为中层管理者,管理职能的变化需要他们重新适应。总校校长权力过大、执行校长权小责大、分校主管无权有责等权责不对等局面,明显增加了集团内部的交易成本。

  名校牵头引领下的集团化办学,容易形成“连锁店”,出现同质化特征,导致集团内成员学校丧失本校特色。⑨名校在向薄弱校输出品牌意识、管理方式、师资队伍的同时,也深刻地影响着各校的学校文化,对每所学校的文化建设有着巨大的冲击。如果教育集团管理层不能有效地从整体上制定集团发展规划,就容易造成集团内千篇一律的现象,学校文化趋同,泯灭了其他学校的个性和特色。

  成立教育集团的初衷,一是提高薄弱校的教育质量,实现优质教育资源的规模效应;二是加强校际沟通,保证大多数学生都能享受优质教育资源,缓和择校矛盾。但在集团化办学进程中,名校的优质教育资源特别是优秀师资是有限的,过度输出肯定会影响本校发展。名校的优质资源被各校分摊,优秀管理人员和教学人员的大量流动,使得优质教育资源被稀释,⑩带来消费者期望效应递减。名校长期进行帮扶,势必会对名校自身的教学和管理造成巨大的影响,甚至造成优秀教师单向流出,优质资源被各校均匀吸收,导致自身品牌的美誉度下降和教学质量的滑坡。(11)

  道德风险是指从事经济活动的人在最大限度增进自身效用的同时做出不利于他人的行为的风险。集团化办学作为政府主导的强制性制度变迁,存在着机会主义行为和“搭便车”现象。如,集团的各层级管理者会出于地区本位和学校本位考虑,作出更加有利于本地区和本校发展的决策,甚至将自身利益凌驾于集团利益之上。同时,集团内部的教育督导部门更多的是对学校基层的管理部门、教学部门和后勤服务进行监督,无法对总校管理监督;各执行校长尽管受集团校长的监督,但缺乏相应的激励和约束制度,其管理行为与集团目标很难保持一致。调研发现,教育集团一般都成立了“校区合作委员会”、“管理委员会”或“理事会”等决策机构,但在大多数教育集团中,名校校长在集团内部更有发言权,更具权威性。由于缺乏针对集团校长设计的激励和约束机制,无形中使得其他学校在集团中处于弱势地位,容易滋生道德风险。

  “政治风险”泛指一切冲击政治稳定和发展的政治系统内部的因素。(12)这里指政府实施的教育改革在实践中发生扭曲,改革效果不明显,由此导致政府的公信力下降,产生信任危机,还有可能恶化为社会风险。政府作为集团化办学改革的主导者,存在“公共性”和“利己性”的选择冲突,部分区域的教育主管部门和学校会为了维护既得利益,擅自“修正”新的制度安排,或采取变相的手段落实上级政策,导致“制度畸形”或“制度失线)违背集团化办学初衷,严重损害教育公平。另外,当集团化办学偏离正确的发展路径,不仅固有问题没有得到有效解决,甚至还衍生出新问题,如学校办学自主权萎缩、强制性教师交流、家长的教育选择权丧失、学校特色消失等,这些问题若得不到有效解决,社会公众可能会逐渐丧失对政府的信任,导致新的社会问题的产生。


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